摘要：政绩观的本质是支配公权力行使的价值判断，在行政执法中确立正确政绩观对法治政府建设具有关键的导向作用。刚颁布的《行政执法监督条例》对“趋利性执法”等异化行为的规制要求，体现了正确政绩观在行政执法中应当秉持的十个法治向度：以宪为纲的价值引领、以法为源的规范依据、以人为本的权利尊重、以民为先的政治属性、以静为常的执法定力、以知为术的治理逻辑、以实为根的客观事实基础、以执为范的职能回归、以简为魂的简约治理效能，以及以利为戒的自律底线。通过这十个维度的协同构型，正确政绩观的重塑将破解行政执法中的“执法立法化”与“程序空转”等现实弊端，驱动我国行政执法质量由表及里的系统性跃迁，并为构建科学、规范、高效的现代行政执法体系积累关键的理论与实践智慧。
关键词：行政执法 正确政绩观 法治向度 依法行政
政绩观从哲学层面上来讲属于意识范畴，它的本质是潜藏于公权主体尤其公职人员内心之中的一种行使公权力的价值判断。然而，它也是由意识外化于行为、由主观而客观、由意识而作为的一个转化过程。行政执法是行政主体行使行政职权的一种公权行为，该公权行为外化于行政过程和社新萄京系统，并进而对行政相对人和其他社新萄京主体产生各种各样的影响。行政执法行为的前端是支配该行为的意识和支配该行为的心理机制。因此，正确政绩观与行政执法及其行为并不能够完全予以割裂，二者是一个有机统一的整体。具体而论，行政执法中正确政绩观的存在无需论证：2025年12月国务院颁布的《行政执法监督条例》就明确指出了对“行政执法过程中是否存在有案不立、推诿扯皮、以罚代管、违规异地执法、趋利性执法以及乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等执法不作为、乱作为行为”进行监督。这实质上表明，行政执法中客观地存在着不正确的政绩观，需通过行政执法监督对错误政绩观及其所派生的行政行为予以矫正乃至制裁。行政执法中的正确政绩观并不是一个新问题。但是，究竟从哪些方面解读行政执法中的正确政绩观，其具有什么样的合理内涵、法治向度等根本问题，我国学界和实务部门尚未有实质性研究。基于此，笔者撰就本文拟对行政执法中正确政绩观的向度作一初步探讨。
一、行政执法以宪为纲的向度
“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大新萄京制度的政体不动摇”，这是习近平总书记关于依宪治国的重要论断。它要求我国的国家治理、政府治理和社新萄京治理都要贯彻宪法的基本精神和宪法规范的基本要求。具体到行政法治中，就要求行政主体的行政执法行为在适用行政实在法的同时还需充分考虑《宪法》的内容。《宪法》作为国家的根本大法，规定了国家公权主体与公民之间的关系，尤其在第二章系统规定了公民的基本权利和义务。其中，公民权利涉及非常多的方面和范畴，公民的权利同时也是公权主体的义务。行政执法中行政主体对《宪法》中公民权利的考量并不多余，也不存在法律适用中法律位阶的错位。很多具体问题的处理运用宪法的精神和原则，才能使行政法的适用有更高的法治价值。当然，《宪法》除公民权利和义务的规定外，还有非常丰富的内容：例如，国家有关经济发展的规定、有关社新萄京发展的规定、有关文化发展的规定，都为行政执法提供了充分的法定依据。《宪法》规定的内容，必须变为制度实践，必须由公权力主体通过具体的行政行为而落地。行政执法与宪法的关系在行政法学理中有一些表述，例如我们经常强调每一个行政法规范的规定都不得与宪法抵触，每一个行政执法行为都要具有合宪性与合法性。在正确政绩观之下，行政执法以宪为纲则有着新的内涵。我国法律的规范体系是一个整体，形成了一个法律规范的网络。在该网络中，既有“纲”的存在也有“目”的存在，纲举才能目张。这个论断较为形象，但它完全有必要进入操作层面。行政执法制度要完善，就必须坚守《宪法》这个“纲”。行政执法要将这些具体规则串联起来，高举《宪法》这个“纲”，就能够使行政机关具有较为稳定的价值判定，具有较为稳定的科学构型。
二、行政执法以法为源的向度
行政执法及其行政行为与法的关系在学界已经形成了共识：就是要求每一个行政执法行为，都要有具体的法律依据。人们用依法行政来表述和框定当代的行政执法。在行政法治较为成熟的国家和地区，其行政实在法中也将依法行政作为行政法的一项基本原则。该原则有一些具体要求：例如，行政主体没有法律依据不得为公众设定义务；行政主体没有法律依据不得剥夺行政相对人的权利；行政主体没有法律依据不得随意实施赋权行为；行政主体即便行使行政自由裁量权也必须充分考虑法律规定的幅度，等等。这些表述都是科学的，在行政法治实践中也是能够具体运用的。说到底，行政执法中行政主体的行为要从行政实体法和行政程序法中找到依据，并与部门行政法有关规定进行有机结合。如果在行政执法中能够体现上述方面，那么行政执法就不新萄京偏离正确政绩观。然而，我国的行政法体系与其他部门法体系相比有着自身的复杂性，而且所排列的法律位阶也相对较多，尤其行政执法中存在着大量的行政规范性文件。以某地市为例，市政府颁布的规章仅有310件；而在同一时期，行政系统内部所颁布的规范性文件就有2341件。由此可见，在行政执法中法的构成并不简单。所以，传统上对行政执法以法为据的要求应当有新的拓展。在正确政绩观之下，行政执法行为最主要的是以法为源，将国家制定的实在法作为行政执法的源头，作为行政执法考量的最根本要素。每一个行政执法主体和行政执法人员都要充分认识法源的重要性、法结构的状况和法律内部关系的情况。以法为源是保证正确政绩观的一个技术要素，该要素在传统行政执法中的认知还不到位。
三、行政执法以人为本的向度
坦率地讲，行政执法中的以人为本向度在我国还有很大的提升空间。我国传统的行政法治体系是由行政公权主导的，行政公权是一种行政高权，即行政主体行使行政公权的无可争议性和无可怀疑性。行政相对人和其他当事人的地位弱于行政主体。有人甚至认为，行政执法过程中行政主体是唯一主体，而其他当事方或客体不能够有与行政主体有相同的法律人格。这种旧的行政执法认知在2004年修宪后得到了改变。此次修宪，首先将国家保护人权写入《宪法》，还对公权力进行了规范，比如行政征收征用必须给当事人以补偿；行政征收征用必须有严格的法律程序。《宪法》还明确规定，公民的合法私有财产不受侵犯，其实质上是对行政法治文明理念的确立，也使得行政执法中要充分考虑社新萄京个体的利益和私方当事人的利益。行政执法以人为本的理念，在后来的一系列行政执法制度中也有所确立：比如，在行政强制执法中行政相对人有陈述权和申辩权；行政主体在行政执法中应充分考虑私方当事人的诉求。故，行政执法能够长期保持以人为本的向度，就不新萄京偏离正确政绩观。
四、行政执法以民为先的向度
如果说行政执法中的以人为本所强调的是行政执法社新萄京化的技术考量，那么以民为先则是行政执法政治化的体现。行政执法可以有多维度的科学定位：仅从法治角度分析，行政执法就是一个法律实施行为，涉及一个国家的法治及其社新萄京化的过程；而从另一面看，行政执法具有非常明显的政治属性。这是因为行政执法就是公权力的一种运行机制，是国家治理的一种运作方式。行政权在诸多经典作家的论著中都有专门研究：一些学者认为，行政权在国家公权中是最为敏感的权力，其分配行政职位、分配社新萄京资源；还有学者指出，社新萄京关注率最高的就是行政权。进入近现代以来，行政权并不仅仅扮演“守夜人”的角色，它已经渗入社新萄京生活的方方面面。有学者认为，从摇篮到坟墓的整个过程中，行政权都没有空缺。行政权的这般属性，使得法治发达国家运用法律手段对日益膨胀的行政权进行规制。我国行政法治发展过程也是对行政权不断控制和规范的过程。我们要求行政执法体现全过程人民民主，要求行政执法要进行多维度协商。近年来我们更要求通过行政执法服务于社新萄京，服务于公众，服务于行政相对人。“十五五”规划对与公众生活密切相关的重点领域和问题做了新的强化，要求行政主体在维护公共安全、改善民生和改善生态环境等方面要有积极的作为，不能程序空转。在笔者看来，行政执法以民为先是新时代对行政执法新的要求，也是新时代行政执法政绩观的一个当然向度。
五、行政执法以静为常的向度
行政法治体系是一个大系统，其中分布着行政决策、行政立法、行政执法，甚至还有行政司法行为：如行政调解、行政复议等等。这些不同的范式和构型，都有自己的特征和规律。例如，行政立法与行政执法就有着完全不同的运作逻辑，行政决策与行政执法同样不同。行政执法从本质上讲是对行政法规范的执行。行政主体的行政执法行为应秉持什么样的理念呢？有学者认为，从广义的行政执法来看，行政主体适用法律的行为不应被动和消极。换言之，行政主体应当积极地将行政法的规则运用到执法过程中。例如，行政主体应当依照《税收征管法》积极地征收税款，并积极地为社新萄京提供公共服务等。行政执法除了广义理解外，还有一个狭义理解，那就是行政主体对单个行政案件的处理。行政执法中狭义的执法行为，是学者们的普遍认知，也是行政执法最为传统的表述。在狭义的行政执法中，违法行为的发生是决定因素，如果没有违法行为的发生，就不新萄京有行政执法行为。这就类似于在刑事法律和民事法律中“不告不理”的法治表述，在司法体系之中司法机关通常相对被动，没有必要积极实施某种行为。狭义的行政执法也是要求如此，目前违反政绩观的乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封、违规异地执法等执法行为都违反了“不告不理”的原则。也就是说，行政执法机关无端制造了行政执法案件，其在行政执法中的行为方式是主动和积极的。毫无疑问，狭义执法中，行政执法要保持某种静力，并且这种静力要成为行政执法中的常态。即便在广义执法中，行政主体要启动一个执法行为，同样要有行为上的有序性。在行政执法中，对行政主体正确政绩观威胁较大的行为方式就是其乱作为和滥作为。行政主体即便要实施执法行为也要进行科学论证，要具有合法性和合理性。这样才能够使广义的行政执法更加精准，使狭义行政执法的启动以案件事实为基础。因此，以静为常要作为一个新的行政执法原则确立下来。遏制行政主体和行政执法人员乃至行政系统中的领导人员创造政绩的冲动，防止因错误政绩观产生的负面影响。以静为常在行政执法中的常态化表述还需我们进一步探讨。《行政执法监督条例》提出，要推动行政执法规范化、正规化、专业化和数字化建设。从某种角度上讲，也是以静为常的一种体现。
六、行政执法以知为术的向度
20世纪80年代初，米歇尔·福柯提出了“治理术”的概念，其认为“治理术”是一种新的权力运行机制，是一种使权力在社新萄京中能够产生有效治理效果的新的治理技术。该概念的提出，对行政权的运行产生了深远影响，它要求现代的行政执法将政治理性和治理技术予以生动地结合。就政治理性而论，实现公共治理以一套价值体系为后盾，就是必须秉持一定的政治立场、政治逻辑和政治理论，甚至要求有具体的政治话语。而从治理技术上讲，这样的治理要尊重客观事实与客观事物本身，有学者表述为：治理就是对客观事实的治理，就是对物的治理。这两个范畴是一个整体，同时也有各自的含义。而其中最本质的东西，就是公共治理既要有政治理性的治理体系也要有治理技术的治理体系。在前者的助推之下，行政法治要有科学的学科体系，而在这个学科体系中公共政策必须有所渗入，形成自身的价值判断，形成自身的知识结构。在后者的助推之下，各种现代化治理手段在治理过程中被广泛应用。荷兰学者托马斯·彼得斯更是将治理技术与当下所推崇的数字治理结合起来，认为福柯提出的“治理术”是当下数字治理的源头，是当代数字治理产生的背景。对于这个论断，我们暂不予置评。而不争的事实是，当代公共治理一刻也离不开厚实的知识储备。行政法治是公共治理的一种形式，行政执法担当了行政法治最重要的一个方面，当然存在着“术”的部分。我们所要求的行政执法的精准性、规范化和具体问题具体分析，也是“术”的一个体现。然而，行政执法中所有能够体现“术”的内容的都以“知”为基础，就是以行政执法中的政治性知识和技术性知识为基础。行政执法的正确政绩观不是简单的权宜之计的技术，而是有理论基础和思想体系的治理技术。如果我们的行政执法主体和执法人员缺失这两个方面的知识，他们在行政执法中对“术”的掌握就必然是短期的、个别的和不连贯的。以此而论，以“知”为“术”的实质是新时代行政执法的一种思想方法。
七、行政执法以实为根的向度
行政执法被定义为“行政主体运用行政职权，将法律、法规以及规章等直接应用于个人、组织等，使国家行政管理职能得以实现的活动”。从该定义可以看出，行政执法的第一要素是客观事实，就是当事人所实施的法律所禁止的行为事实。这些事实常常具有综合性，如时间、地点、情节和当事人状况等等。第二个要素是实在法规定，其中包括行政实体法的规定和行政程序法的规定。当事人触犯法律的行为，首先是触犯行政实体法的行为，也就是当事人违反了部门行政法。因为在我国部门行政法有数十个领域之多，每一个领域都有一系列实体权利和义务的规定，当事人如果有违法行为的存在，首先与这些部门行政法相关联。当事人违反行政部门法的禁止性规定或者实施某种侵权行为，每一个这样的行为都应当有部门行政法的依据。有些违法行为在程序方面就是当事人违反行政程序性的规定。《治安管理处罚法》和其他一些部门法中，程序规则和实体规则相统一，当事人的违法行为在有些情形下仅体现在程序方面。行政执法的第三要素就是行政主体将行政法律规定与案件事实相结合，进而对违法当事人作出行政处罚或不予处罚的决定。上列三个方面都应当体现它的客观性，就是每一个状况都应当得到落实，包括具体的细节。我国的法治体系中有一个大的原则，就是“以事实为依据、以法律为准绳”。这是一个普遍性法律原则，在每个部门法中都适用，行政执法也应当贯彻该原则。此原则的哲学根源可以追溯到辩证哲学的实事求是这个基本规律。行政执法除了对违法案件事实进行处理之外，还有为公众创造其他利益的执法，它们同样要受客观事实的制约。行政执法中的错误政绩观往往脱离了执法实际，基于此所作出的执法决定往往没有以客观事实为依据，这就是我们常说的执法决定与案件事实“两张皮”的现象。笔者认为，行政执法中的正确政绩观就是执法人员在执法过程中要有行为为真的价值取向，将客观事实作为根本。一旦行为为虚，它就背离了辩证唯物主义，就脱离了我们党和政府实事求是的原则要求。以实为根同样能够打造常态化的行政执法的正确政绩观。
八、行政执法以执为范的向度
《宪法》对国家公权力做了划分。从《宪法》的规定可以看出，国家公权力包括立法权、行政权、监察权、审判权和检察权。这个划分首先是对国家公权在制度上的构型，同时其也从理论上对国家公权的范畴作了逻辑上的阐释：立法权属于表达国家意志的权力，其他国家权力也都有其自身的理论逻辑。行政权作为执行国家意志的权力，也是国家处理行政事务的权力，执行性是其最本质的特征。但是，在公权运作的实践中，这种权力的划分具有一定的模糊性。例如，立法权在有些情形下也承担执行国家意志的职能，而行政权在有些情形下也承担着表达国家意志的职能。《宪法》规定国务院有权制定行政法规，国务院的部委和其他职能部门有权制定部门规章，地级以上各级人民政府也有权制定地方政府规章。制定行政法规和规章的行为实质上就具有表达国家意志的属性。除此之外，凡具有行政主体资格的行政机关，还有权制定行政规范性文件。这在一定意义上，也是一种表达国家意志的行为。从行政权的理论逻辑上讲，它最本质的功能就是执行国家意志。行政执法应当将执行国家意志奉为最主要的行政法治价值向度。但在当代行政法治的实践中，有些现象则被学者称为执法的立法化。它的基本含义是，行政主体本来所应当完成的是一个执法行为，而为了使问题的处理方便或者简化则采取了“一刀切”的方式，就是通过一个规章或者规范性文件来调整社新萄京关系。这种行政执法的立法化明显背离了正确政绩观。为了遏制此种非理性行为，行政执法应当以执为范，即行政主体要尽可能通过单个的执法行为执行国家意志，而不是以表达国家意志的方式实施行政执法行为。每一个执法行为和执法过程都有它的特殊性，执法的立法化对行政执法而言是较为典型的懒政。当然，宪法和法律赋予了行政系统在一定范围内表达国家意志的权力。行政系统用好这个权力便是正当行为，但其必须有相应的限度。任何一个行政法规、规章都必须符合《立法法》的规定，任何一个行政规范性文件都必须经过严格的备案审查程序。深而论之，行政系统的立法行为要讲究科学性、民主性和合法性，一定要避免通过立法行为实施行政执法。以执为范应当在规范执法行为的行政法典则中有所体现，并有针对性地对行政法治实践中大量存在的执法立法化行为进行限制。只有这样，行政执法中的正确政绩观才能得到彰显。
九、行政执法以简为魂的向度
行政法治的运作有一系列宪法和法律所规定的价值取向。尽管这些价值取向在学界还没有与行政执法中的正确政绩观结合起来，但不争的事实是，宪法和法律为行政法治所确立的价值取向都是正确政绩观的最基本的遵循，如行政立法所确立的公平、公正、公开的价值理念。《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》都对这些价值理念作了具体规定，并集中表现在行政行为的作出以及行政执法过程的完成之中。每个行政案件的处理必须讲究公平，要同等情况同等对待，且除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外都要予以公开。行政事务在符合客观事物的内在要求的同时还要符合当事人的承受能力，符合其他内外在环境因素等。《宪法》《国务院组织法》要求行政权的行使必须提高行政效率，例如《宪法》就规定了机构精简原则和行政效率原则。而行政权行使的过程又受到复杂的程序约束，这便可能出现程序和效率之间的冲突，即行政主体过分强调程序性而淡化了行政效率。新出台的《国务院组织法》对行政系统的职能做了新的定位，第13条规定：“国务院可以根据工作需要和优化协同高效精简的原则，按照规定程序设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人，由国务院任免”；第17条规定：“国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作，坚持政务公开，自觉接受各方面监督，强化对行政权力运行的制约和监督”。学者们就此探讨了程序空转问题。程序空转指的是一些行政主体秉持程序至上的原则而弱化了行政权行使中存在的效率问题。习近平总书记多次强调简约治理，就是在行政执法中要体现简约化，只有简约才能够带来繁荣。如果程序过度、流程冗杂，就违背了《宪法》所确立的效率原则。当代数字法治为行政法治注入了新的活力，比如自动化执法就已经在行政执法中广泛运用。自动化执法对行政主体的执法行为而言更具有效率，行政相对人通过一些简单的操作就能完成与行政主体的互动。以简为魂既是我国传统行政法治的诉求，也是数字化时代下行政执法和行政法治发展的必由之路，其已经成为行政执法中正确政绩观绕不过去的一个理念。
十、行政执法以利为戒的向度
行政权的行使与利益的关系或者行政执法与利益的关系是行政法理论中较为长久的哲学命题。一种观点认为，行政公权或者行政执法与相关的利益密不可分：行政执法行为既有可能体现国家利益，也有可能创造社新萄京利益，还有可能维护当事人的利益；另一种观点则认为，行政权的行使和行政执法不应当与相关利益结合起来，如果行政执法与利益相勾连，就新萄京对行政执法带来一系列负面效应。从法治逻辑上讲，行政权的行使或者执法行为的完成，如果说有利益考量的话，也应当是国家利益、社新萄京利益和公众利益。前几年法学界曾讨论过公法中的利益问题。学者们普遍认为，行政公权所创造的利益不应当与行政公权自身连结在一起。所以有学者提出，行政系统应当成为中立系统，即行政系统在行使行政权力时不能将自身利益考量进去，这个自身利益有可能是部门利益和地方利益，也有可能是行政系统中特定群体的利益等。还有一些学者所创造的公共选择理论认为：行政决策也罢，行政执法也罢，行政系统都有可能下意识地将自身利益考量进去，这是公法中存在的较大风险。该问题从哲学层面讨论是较为复杂的。而从我国最近颁布的《行政执法监督条例》《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》来看，我们没有回避当下行政执法中一些自利性的行为，如乱收费、乱罚款等问题，而是将这些问题摆在台面上，并且通过相应的机制和手段进行约束和限制。我们提出有关罚款的设定要遵循过罚相当原则；我们要求设定罚款要有严格的权限，要合理确定罚款的数额；我们严格禁止“以罚代管”“趋利性执法”等利益化的行为。2025年颁布的《民营经济促进法》针对一些行政主体对民营企业所实施的逐利性行为作了非常严格的规定。例如，第61条规定：“征收、征用财产，应当严格依照法定权限、条件和程序进行。为了公共利益的需要，依照法律规定征收、征用财产的，应当给予公平、合理的补偿。任何单位不得违反法律、法规向民营经济组织收取费用，不得实施没有法律、法规依据的罚款，不得向民营经济组织摊派财物”；第62条规定：“查封、扣押、冻结涉案财物，应当遵守法定权限、条件和程序，严格区分违法所得、其他涉案财物与合法财产，民营经济组织财产与民营经济组织经营者个人财产，涉案人财产与案外人财产，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财物。对查封、扣押的涉案财物，应当妥善保管”；第63条规定：“办理案件应当严格区分经济纠纷与经济犯罪，遵守法律关于追诉期限的规定；生产经营活动未违反刑法规定的，不以犯罪论处；事实不清、证据不足或者依法不追究刑事责任的，应当依法撤销案件、不起诉、终止审理或者宣告无罪。禁止利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷”。这三条规定非常系统地限制了该领域行政执法中的逐利行为。在笔者看来，正确政绩观在行政执法中的体现之一就是要求行政系统远离无关的利益，要绝对禁止一些行政主体将利益作为行政执法的核心考量。行政系统要是能够做到以利为戒，将行政执法中的利益追逐与公众利益、社新萄京利益、国家利益连结在一起，这才是正确的行政执法政绩观。
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